EU-lobbauksesta aloittelijoille V - komissio

Komissio on yksi EU:n tunnetuimmista instituutioista, ja sen tärkein tehtävä on valmistella lakiehdotukset EU‑parlamentin ja neuvoston käsiteltäviksi. Sitä kuvataan toisinaan EU:n hallitukseksi, eikä vertaus ole täysin väärä – mutta ei täysin oikeakaan.

Parlamenttivaalit käynnistävät aina komission uuden kauden. Kuitenkin siinä missä Suomen hallitus muodostetaan vaalituloksen pohjalta ja keskinäisten neuvottelujen tuloksena, komission jäsenet nimitetään jäsenvaltioiden esityksestä. Komissaarien odotetaan kuitenkin edustavan koko unionin etua, ei kotimaataan. Parlamentti käyttää valtaansa tässä kohtaa kuulemalla jokaista komissaariehdokasta erikseen ja hyväksymällä tai hylkäämällä ehdokkaan.

Sekä komission että kansallisen hallituksen työ perustuu poliittisiin ohjelmiin. Suomessa hallitusohjelma syntyy vaalitulosta seuraavissa hallitusneuvotteluissa, ja siinä pitäydytään tiukasti kiinni koko vaalikauden ajan. Viestijälle ja vaikuttajalle voi olla luontevaa hahmottaa komission työohjelma tämän kaltaisena asiakirjana: molemmat määrittävät, mitä tehdään ja mihin resursseja kohdistetaan.

Komission ohjelmatyö kuitenkin eroaa kansallisesta monella tavalla. Komission työohjelma on luonteeltaan joustavampi, teknokraattisempi ja selvästi konsultatiivisempi. Sisältönsä puolesta se on myös laajempi ja vaikutuksiltaan pidemmälle kantava. Työohjelma myös päivitetään joka vuosi uudelleen.

Työohjelman pohjan muodostavat komission strategiset tavoitteet, jotka puheenjohtaja julkaisee pian nimityksensä jälkeen. Nykyisen komission poliittiset suuntaviivat vuosille 2024–2029 löytyvät täältä. Toisin kuin Suomen hallitusohjelma, nämä linjaukset eivät perustu vaalien voimasuhteita heijastavaan neuvottelutulokseen, vaikka puheenjohtajan onkin väistämättä huomioitava unionissa vallitseva poliittinen ilmapiiri. Linjauksia valmistellaan vuoropuhelussa sidosryhmien, erityisesti parlamenttiryhmien, kanssa, jotta lopullinen työohjelma heijastaisi mahdollisimman hyvin EU:n tarpeita ja prioriteetteja.

Varsinainen vuosittain julkaistava työohjelma (Commission Work Programme, CWP) esittelee tulevan vuoden tärkeimmät lainsäädäntöaloitteet. Sen laadinnassa otetaan huomioon sekä Euroopan parlamentin että jäsenvaltioiden näkemykset. Toisin kuin Suomessa, komission työohjelma on jatkuvasti altis muutoksille: geopoliittiset tilanteet, kriisit ja poliittinen paine voivat muuttaa sen sisältöä nopeastikin.

Vuoden 2026 työohjelma julkaistiin lokakuussa. Lobbarille tämä hetki on oman työn suunnittelun kannalta yksi vuoden tärkeimmistä hetkistä: mitä on tulossa, milloin ja kuka vastaa? Onko aihe alustavassa ideoinnissa, kuulemisvaiheessa vai jo kirjoituspöydällä?

Komission työohjelman lisäksi hyödyllisiä dokumentteja ovat muun muassa komission johdon viikoittaiset kokousagendat, pääosastojen monivuotiset strategiset suunnitelmat ja komission kollegion kokousagendat, jotka ovat nähtävillä pääpiirteissään moneksi kuukaudeksi eteenpäin. Näitä seuraamalla pysyy perillä siitä, milloin “ikkuna on raollaan” – eli koska vaikuttaminen kannattaa aloittaa.

Komission johtoa kutsutaan kollegioksi. Se koostuu puheenjohtajasta ja 27 komissaarista. Kollegio tekee poliittiset päätökset, mutta varsinainen valmistelu tapahtuu pääosin muualla. Lobbarin kannattaa taas muistaa, että komissaarille on myöhäistä soittaa sinä päivänä, kun oma asia on kollegion päätettävänä.

Komissio jakaa itse organisaationsa karkeasti kolmeen koriin: politiikkapääosastoihin, palveluosastoihin ja erillisiin toimeenpanovirastoihin.

Komission vastine kansallisille ministeriöille ovat niin sanotut pääosastot eli Directorate-General of the European Commission – tuttavallisemmin DG:t. Ne vastaavat komission sisällä eri politiikka-alueista, kuten ilmastosta, digitaalisuudesta tai kilpailupolitiikasta, ja huolehtivat EU:n politiikan, lainsäädännön ja rahoitusohjelmien suunnittelusta ja toteutuksesta. Virallinen lista ja kuvaus organisaatiosta löytyy täältä.

DG:n virkamiehet valmistelevat aloitteet, jotka komissaari vie poliittiseen päätöksentekoon kollegioon – samoin kuin ministeri Suomessa vie esityksensä hallituksen käsittelyyn. Periaatteellisia yhtäläisyyksiä komissaarin ja ministerin sekä heidän esikuntiensa välillä on paljon, mutta kollegiaalinen päätöksenteko on EU:ssa korostuneempaa. Komissaarin kabinetilla on myös vahvempi valmisteleva rooli.

DG:illä on vahva autonomia esimerkiksi agendan asettamisessa, erilaisten kuulemisten ja vaikutustenarviointien valmistelussa sekä ns. vihreiden kirjojen tuottamisessa. Teknokraattisissa tai hallinnollisesti raskaissa asioissa DG toimii itsenäisesti, mutta poliittisesti herkissä tai merkittävissä aloitteissa – kuten Fit for 55-paketeissa, suurissa kilpailupäätöksissä tai verotukseen liittyvissä ehdotuksissa – komissaari ja kabinetti ovat tiukasti kiinni ohjaksissa.

DG-rakenteet eivät ole pysyviä. Uuden komission alkaessa jäsenyydet, vastuualueet ja portfoliot tarkastellaan, ja poliittisten prioriteettien muuttuessa (esimerkiksi uuden teknologian, ilmastopolitiikan tai talouspaineiden seurauksena) myös organisaatiota voidaan muokata. Vastaavanlaista salkkujen jaon tarkastelua tehdään myös kansallisesti uuden hallituksen aloittaessa.

EU-lobbarille oman alan DG ja komissaarin kabinetti ovat ensisijaisia viestinnän kohderyhmiä, mutta koska olemme alkeiskurssilla, niin, käydään kokonaisuuden hahmotuksen vuoksi lyhyesti läpi myös kaksi muuta organisaation osaa:

Palveluyksiköihin kuuluvat mm. pääsihteeristö, jonka tehtävänä on koordinoida työohjelmaa ja säädösaloitteiden etenemistä, sekä esimerkiksi budjettipääosasto, joka valmistelee EU-budjettia ja vastaa sen seurannasta. Monet palveluyksiköistä ovat luonteeltaan horisontaalisia ja hallinnollisia. Yksinkertaistaen voisi sanoa, että DG hoitaa “sisällön” ja palveluyksiköt varmistavat, että sisältö istuu oikeudelliseen, taloudelliseen ja hallinnolliseen kehikkoon. Näiden yksiköiden kautta vaikutetaan poliittisten linjausten sijaan menettelyihin, tulkintoihin ja resursseihin. Sanoisin, että ne ovat enemmän institutionaalisen, "advanced level" -lobbarin pelikenttää.

Komissio on siirtänyt osan ohjelmien täytäntöönpanosta erillisille, määräajaksi perustetuille toimeenpanovirastoille (executive agencies). Tällaisia ovat esim. CINEA, HaDEA, REA, EISMEA, ERCEA ja EACEA, jotka hoitavat ilmasto-, tutkimus-, innovaatio-, terveys- ja koulutusohjelmia. Nämä virastot mm. valmistelevat ja julkaisevat hankehaut ja tarjouspyynnöt komission hyväksymän työohjelman pohjalta. Lobbarille nämä virastot ovat tärkeitä, jos tavoitteena on saada EU-rahoitusta tai vaikuttaa ohjelman käytännön toimeenpanoon. Karkeasti: kun DG:eihin ja kabinettiin lobataan "linjaa ja sääntöjä", toimeenpanovirastoihin lobataan “implementointia”.

Virkamieskunta on valtava, mikä aiheuttaa EU-lobbarille taatusti päänvaivaa. Todennäköisesti sen lähestyminen myös tuntuu pelottavalta. Olennaista on hahmottaa hallinnon rakenne ja tunnistaa sieltä avainhenkilöt. DG:n virkamiehet (erityisesti yksikkötason virkamiehet ja osastopäälliköt) ovat ratkaisevia, jos haluat vaikuttaa tekstiin, vaikutustenarviointeihin ja yksityiskohtiin. Komissaarin kabinettiin kannattaa olla yhteydessä, jos haluat vaikuttaa suuntaan, kunnianhimon tasoon, ajoitukseen tai siihen, meneekö aloite ylipäätään kollegioon.

Lähtökohtaisesti EU:ssa virkamiehiä voi rohkeasti lähestyä. EU:ssa on totuttu avoimeen vuorovaikutukseen sidosryhmien kanssa. (Tämä on jotain, missä meillä kansallisesti olisi vielä asennetasolla opittavaa…)

Avoimesta vuorovaikutuksesta puheen ollen - muistathan ottaa Have your say -portaalin seurantaan. Siellä julkaistaan komission aloitteita julkisia kommentteja varten useissa eri lainsäädäntöprosessin vaiheissa.

Tällaisia aloitteita voivat olla esimerkiksi ns. vihreät ja valkoiset kirjat. Vihreä kirja on varhaisin virallinen vaihe, jossa aihetta vasta rajataan ja ongelmaa määritellään. Silloin on oikea hetki tuoda esiin omaa dataa, tarjota ratkaisuja ja rakentaa koalitioita. Joskus vihreää kirjaa seuraa valkoinen kirja, jossa esitetään jo konkreettisempia ehdotuksia tulevasta sääntelystä. Tässä kohtaa lobbarin rooli siirtyy sisällön hienosäätöön. Valkoinen kirja on myös signaali: jos aihe on sinulle strateginen, kannattaa varautua täysimittaiseen lainsäädäntöpakettiin ja alkaa rakentaa vaikuttamisstrategiaa EP:hen ja neuvostoon.

Viime vuosina komissio on harventanut vihreiden ja valkoisten kirjojen käyttöä ja siirtynyt yhä enemmän tiedonantoihin, vaikutustenarviointeihin ja suoriin kuulemisiin Have Your Say -portaalissa. Kirjat ovat nykyään enemmän erityistapaus kuin sääntö – mutta kun sellainen julkaistaan, kyse on todennäköisesti isosta teemasta.

Jos sitten hypätään lainsäädäntöprosessissa näppärästi vielä suoraan loppuun, niin komission roolista löytyy vielä yksi keskeinen eroavaisuus suomalaiseen malliin: Suomessa valtioneuvosto ei neuvottele eduskunnan kanssa ennen lopullista lain hyväksymistä, vaikka ministeriötä kuullaankin valiokunnassa. EU:ssa komissio sen sijaan osallistuu aktiivisesti neuvotteluihin parlamentin ja neuvoston kanssa. Komission rooli näissä trilogeissa on toimia välittäjänä ja tukea kompromissien rakentamista, pitäen samalla kuitenkin kiinni alkuperäisen ehdotuksen tavoitteista ja logiikasta. Toisin sanoen komissio varmistaa osallisuudellaan, että "lapsi ei jää synnytyssaliin”. Lobbarille tässä kohtaa on kuitenkin aika siirtää katse kansalliseen toimeenpanoon vaikuttamiseen.

Mitä aloittelevan EU-lobbarin olisi siis syytä muistaa?

• Komissio on aloitteentekijä. Vaikuttaminen kannattaa aloittaa ennen virallista ehdotusta – tutustu ajoissa työohjelmaan!

• DG ja komissaarin kabinetti ovat tärkeimmät kohderyhmäsi. Tunnista oman aiheesi kotiosasto ja seuraa agendaa.

• Hyödynnä Have Your Say -portaali. Se on virallinen väylä kuulemisiin.

• Virkamiehiin saa ja kannattaa olla yhteydessä. EU:ssa tämä on normaalia – pelko pois!

Lopuksi, ei kannata unohtaa, että myös Suomen hallinto toimii komission suuntaan ennen kaikkea ennakkovaikuttajana, esimerkiksi komission työohjelman kommentoinnin ja valmisteluasiakirjojen seuraamisen kautta. Hyvä lobbari muistaa siis olla yhteydessä myös kansallisen vastuuministeriön EU-asioista vastaaviin virkamiehiin.

Kirjoittaja Karoliina Loukari työskentelee Rud Pedersenillä vanhempana konsulttina, joka seuraa EU-politiikassa erityisesti terveysaiheisia teemoja ja jännittää parhaillaan, minkälainen lopputulos lääkepaketin trilogineuvotteluista putkahtaa maailmalle.